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La Regione sarda: oggi

INTRODUZIONE

Che cosa è la Regione? Che cosa è la Regione sarda oggi? Uno sguardo al passato lontano ci dice che nella prima metà dell'800, dopo che era venuta alla luce la “Storia della Sardegna” e la “Storia della Sardegna moderna”, del barone Giuseppe Manno, erano state risvegliate nella coscienza politica dell'isola interessanti espressioni culturali storiche e romantiche ispirate alla ricerca della propria identità regionale. Ma non solo, con le prime aperture verso la libertà politica, dopo la emanazione dello statuto albertino il 4 marzo 1848, erano apparsi diversi giornali che esprimevano, sia pure cautamente, indicazioni polemiche verso lo Stato unitario.
     Ciò che però più emerse nell'isola, oltre alla immensa schiera di deputati legati al potere regio-piemontese ed alle corrispondenti rappresentanze degli interessi dei conservatori e dei ceti più retrivi, sono uomini nuovi ispirati ad una fusione di originali vocazioni religiose e morali, legati dalla collaborazione con pensatori nazionali ed europei. Da quei movimenti poliedrici che erano stati l'illuminismo ed il romanticismo, si riaffacciarono nella cultura figure di rilievo nazionale, tra quanti professavano il miglioramento delle condizioni politiche, sociali e culturali. A primeggiare era un canonico nato a Bitti, che a quaranta anni aveva lasciato la tonaca ed assunto un impegno parlamentare che durerà ventotto anni. Divenne un esponente della sinistra democratica risorgimentale che Mazzini e Cattaneo rappresentavano. Si tratta di Giorgio Asproni, che dagli studi teologici, giuridici e morali, era assurto ad un ruolo alto nel sostenere nel parlamento e nel paese i principi di un repubblicanesimo regionalista e federalista.
     Un altro esponente contemporaneo dell'ex curato si rivelò non solo come un vivace polemista giornalista contro le 'camarille' del potere locale nemiche di ogni progresso civile dei ceti meno abbienti, ma un vigoroso pensatore di un'opera come il “Trattato teologico-filosofico. Dal diritto dell'uomo alla distruzione di cattivi governi” nel quale si sosteneva, traendolo dai testi sacri come la Bibbia, il dovere di uccidere i tiranni. Giovanni Battista Tuveri era sostenitore della istituzione di una repubblica democratico rappresentativa e di un forte decentramento locale, compreso il federalismo, per sostituire gli staterelli nati dalla restaurazione del 1815 dopo l'esplosione napoleonica.
     Le due figure ricordate saranno accompagnate nella loro attività per il bene comune dell'isola da un rapporto intenso di attenzione e di collaborazione con i grandi del risorgimento italiano. Le aspirazioni regionaliste che in Sardegna avevano conosciuto la rivolta del periodo angioyano, 1793-96, per l'abolizione del feudalesimo e delle diverse forme di oppressione autoritarie del Regno Sardo Piemontese si ricollegano talora alla critica verso le particolari istituzioni centrali e giuridiche che dopo alcuni decenni vennero sviluppate.
     Tuveri, Asproni, Musio, saranno attivi partecipanti del Risorgimento italiano, dell'unità d'Italia, della instaurazione di un regime costituzionale rappresentativo e della applicazione dei principi di uguaglianza e di solidarietà a cui si ispiravano la Giovane Italia, il Partito d’Azione ed i loro forti nuclei di associati. Le vocazioni regionalistiche e federalistiche trovavano nei deputati sardi, o almeno in alcuni di loro, i precedenti storici di un movimento che dopo decenni di riformismo moderato, ma centralistico, sfocerà nel movimento dei combattenti dopo la prima guerra mondiale, e nel Partito Sardo d'Azione che nasce nell'aprile del 1922. Nel pensiero di Camillo Bellieni l'idea autonomistica sarà fondata nella considerazione che i sardi sono una entità distinta con proprie caratteristiche morali, culturali e identitarie e sono "una nazione abortiva'', cioè non sono riusciti a costituirsi in una entità statuale. Bellieni sostenne l'autonomia in uno stato fondato sulla libertà, la giustizia sociale, e sulla cooperazione. Egidio Pilia, in uno scritto dal titolo "L'autonomia regionale sarda", individuerà la prima ripartizione giuridica di competenze tra lo stato e la regione sarda, fondato sulla valorizzazione delle risorse locali e della cultura (1).
     Emilio Lussu, eroe della prima guerra mondiale, avversario di ogni programma indipendentista, scriverà come “i sardi dopo aver sofferto di esser figli di una nazione mancata si fossero ripiegati nella soggettività dell'individualismo e nel ripiegamento della personalità del singolo”. Nella conferma delle caratteristiche identitarie fortemente differenti, per Lussu è essenziale la trasformazione dell'Italia in una repubblica federale. Il regionalismo per lui è una fase di ripiego, ma confermerà nella sua lotta l'affermazione che in una democrazia articolata “la regione in Italia è una unità morale, etica, linguistica e sociale", la più adatta a diventare "unità politica".
     Alcuni poeti, come Sebastiano Satta, scriveranno che “se l'aurora risorgerà tra i tuoi graniti tu lo dovrai Sardegna ai tuoi figli”.

Secondo paragrafo

Soltanto con la caduta del fascismo e della monarchia emerge la tesi “che il futuro stato italiano sia articolato in una larga autonomia regionale” (2). Come ricorderà Emilio Lussu, le regioni ebbero 343 voti favorevoli e 147 voti contrari (nella seduta del 17 giugno 1947 della Assemblea Costituente). “Quante letture in commissione?” si chiede Ruini presidente della commissione per la proposta della costituzione.
     ”Quante sedute?” si chiede Ambrosini presidente della commissione per le regioni.
      “Cento”, risponde ancora Ruini.
     Le prime regioni a nascere nel 1945-46 (Sicilia, Sardegna e Valle d'Aosta) ebbero una origine diversa.
     Il vasto movimento autonomistico che nell'isola era penetrato, si era incuneato anche nelle altre aree. Lo Statuto speciale per la Sardegna fu approvato nel corso della seduta dell'Assemblea Costituente il 31 gennaio 1948. La Consulta regionale non accettò la proposta di Lussu di estendere alla Sardegna lo Statuto della Sicilia.
     A vent'anni dall'approvazione dello Statuto, il più forte protagonista dell'autonomia sarda constatava con amarezza che “l'obiettivo da raggiungere per le regioni è l'interesse pubblico e non il potere per se stesse, che trae origine dall'azione dei dirigenti non tesa, come da noi, permanentemente, e nella formulazione delle leggi e delle cose minime, a rafforzare l'apparato clientelare elettorale” (3).
     Il sistema regionale, nella considerazione di uno dei più importanti fondatori della Costituzione, ha alla base il principio dell'autonomia finanziaria per la felice attuazione dei fini che l'avevano ispirata: “promuovere l'educazione civica e la redistribuzione del reddito nazionale con intenti di perequazione intraregionale, che fu intento del costituente ottenere attraverso l'ordinamento regionale” (4).
     A ottant'anni dalla Costituzione quale è la condizione dell'istituto regionale in Italia e in Sardegna?
     Con la fine della prima Repubblica una forza era emersa nel panorama dell’elettorato settentrionale insofferente per lo Stato centrale, che si intendeva riformare in senso federalista, o addirittura superare con la secessione di una non meglio definita “Padania”. Nel 1992 la formazione della Lega Nord regolava la “profonda frattura economica, ma anche geo-politico-culturale, fra il Nord ed il resto dell'Italia”.
     La regione e gli altri enti territoriali, con la riforma del Titolo V della Costituzione introdotta dalla legge costituzionale n. 3 del 2001, hanno ottenuto un rilievo formale con il capovolgimento della ripartizione rispetto alla impostazione precedente. Per fare un esempio si veda l'art. 114 primo comma che in sostituzione della formula “la Repubblica si ripartisce in Regioni, province e comuni” oggi recita “la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane, dalle regioni e dallo Stato”.
     Ma nella ripartizione delle materie di competenza esclusiva con l'art. 117 della Carta sulle materie di competenza esclusiva dello Stato nel lungo elenco "sin dall'inizio si riserva allo Stato il diritto civile e penale e tutto quanto attenga alla giurisdizione: il che sommato al diritto costituzionale - evidentemente statale - costituisce i quattro quindi dell'ordinamento giuridico" (5).

Terzo paragrafo

Le regioni a statuto speciale Sicilia e Sardegna vennero istituite con leggi costituzionali distinte tra il 1946 ed il 1948.
     Gli Statuti vennero approvati dal parlamento nazionale con un procedimento aggravato nei primi anni della vita repubblicana. Le regioni a regime non differenziato hanno potuto contribuire alla formazione delle loro normativa statutaria. La specialità della esperienza iniziale, con l'estensione dell'ordinamento regionale, si tradusse in quelle speciali in una condizione minoritaria sul piano del rilievo politico ed economico, rispetto alle regioni a regime ordinario. Si arrivò persino a stabilire che le competenze stabilire per le regioni a regime ordinario venissero automaticamente estese alle regioni a statuto speciale.
     Il dato normativo, grazie al diverso peso politico ed economico, poi realizzato nelle regioni del nord a statuto ordinario, ha accentuato le disparità delle condizioni di fondo del sistema. La modifica dell'art. 81 della Costituzione del 2012 ha fatto sì che la riforma voluta dalla legge costituzionale del 2001 consentisse di “calibrare una ulteriore espansione dell'intervento dirigista da parte del centro sulle carenze di capacità dei territori più deboli” (6).
     Già la Regione Autonoma della Sardegna aveva sperimentato con la legge 11 giugno 1962, n. 588 (Piano straordinario per favorire la rinascita economica della Sardegna) che i finanziamenti aggiuntivi previsti dalla normativa nella prima programmazione regionale per il successivo sostituissero ogni intervento ordinario dello Stato. Una norma di carattere costituzionale impregnata di una logica solidaristica dell'ordinamento nel finanziare le opere straordinarie, escludendo ogni intervento ordinario, cioè la logica della additività nella ripartizione razionale delle risorse finanziarie della Sardegna è stata travisata.
     L'esperienza maturata nel passato rivela come alcuni tentativi di qualificare la specificità dell'autonomia sono colpiti in negativo dall'azione della Corte Costituzionale e degli organi dello Stato.
     Un esempio eclatante è quello relativo al procedimento per la disciplina nelle relazioni finanziarie tra Stato e regione. In materia è previsto dallo Statuto sardo (art. 5, comma 5) che la legge della Repubblica possa intervenire con delle modifiche “in ogni caso sentita la Regione”. La Regione Sardegna aveva accettato di farsi carico del Servizio Sanitario Nazionale, e del trasporto pubblico locale e della continuità territoriale a partire dal 2010 e aveva previsto nella legge di bilancio, quale parte dell'accordo, l'inserimento delle poste di bilancio spettanti.
     La Regione sarda ha poi ricorso contro diversi provvedimenti del Ministero dell'Economica del 2012 che non rispettavano lo Statuto, e la Corte Costituzionale, pur respingendo il ricorso, ha sostenuto che lo Stato dovesse trasferire alla Regione quanto dovuto a norma di Statuto (7). Si ammette, quindi, che il finanziamento non debba essere governato da accordi occasionali. La somma dovuta è di 258 milioni. Questo tema tornerà di attualità dopo le elezioni per il Presidente della giunta e del Consiglio regionale del 24 febbraio 2019.

Quarto paragrafo

La pubblicazione del lavoro di Enrico Lobina avviene non casualmente in un momento in cui si riapre una “nuova stagione costituzionale del regionalismo italiano” che segue una fase centralista (invero attribuita al progetto di revisione costituzionale del 2016) ed alla “nuova stagione del regionalismo differenziato”.
     Gli autori Roberto Tonetti e Fulvio Costeri hanno rilevato come tale nuova stagione del regionalismo italiano sia guidato dalle regioni trainanti di sempre - cioè Lombardia, Veneto, Emilia Romagna e Toscana. Le regioni trainanti del primo regionalismo trainavano per tutte - nel processo attuale “trainano in primo luogo, se non esclusivamente, se stesse”. Le regioni più dinamiche ed efficienti potranno migliorare il rapporto regioni-stato, e rispondere alla storica scusante delle politiche finanziarie, nei tagli verso le risorse delle regioni e degli enti locali, nella formula rituale “ce lo chiede l'Europa”.
     Ma tra le proposte di riassestamento dell'autonomia ordinaria delle tre regioni si distinguono anche per i modi e le forme della richiesta: referendum popolare, trattative col governo centrale, elenco articolato di nuove competenze in materia di percorsi formativi di istruzione e formazione professionale, più poteri e libertà nelle politiche attive del lavoro, nelle politiche sanitarie, nella selezione e distribuzione dei farmaci e altro.
     La Regione sarda non è tra le regioni trainanti. La ventata indipendentistica e federalistica degli anni passati si è tradotta in una mobilitazione in forma plurima.
     Le proposte di ampliamento dei poteri del Veneto e della Lombardia sono robuste e non si sa ancora se verranno accettate, date le uscite pubbliche di alcune regioni meridionali e delle forze politiche che le sostengono.
     Nonostante la rilevanza di numerose e importanti competenze non sia stata ancora accompagnata dalla quantificazione delle risorse proprie trasferibili dallo Stato alle regioni andare a ritenere - brutalmente - che fallita la vocazione indipendentista della Lega nord “anni ottanta”, si sia preferito la strada costituzionale delle riforme "a costituzione variata" che realizza una separazione economica, più importante di quella formale politica, per accrescere la disarmonia e la disarticolazione del sistema regionale a danno delle regioni periferiche e meno attive, è una chiara spiegazione.
     La Regione, nella concezione originaria, doveva essere una struttura intermedia tra il Comune, centro base della vita associata, e lo Stato, vertice della comunità nazionale.
     La Provincia, che con la legge regionale è diventata una entità nella quale ritorna con il commissariamento regionale è una struttura che ripropone in una certa logica regionale la origine prefettizia del passato.

Quinto paragrafo

Il nesso tra attività politica ed attività di amministrazione o esecutiva ha sempre costituito un problema assai importante. La Costituzione ha stabilito che nell'attività esecutiva debbano essere assicurati il buon andamento e l'imparzialità (art. 97). Ciò non significa che l'amministrazione nell'imparzialità “pur mirando all'interesse pubblico di ciascuno” non debba tenere conto dei principi di equità, di buona fede, di parità di trattamento etc., come quello di un soggetto teso alla soddisfazione di interessi collettivi (8).
     E ciò comporta che i poteri conferiti ad ogni ufficio si debbano svolgere "attraverso l'esatta ed equa considerazione di tutti gli elementi attinenti al rapporto da intrattenere col privato. Ma nella attuale situazione politico sociale sussistono degli articoli che possono compromettere il principio di imparzialità. Gli ostacoli sono costituiti dalle pressioni dei singoli o dei gruppi mirate ad ottenere trattamenti di favore non corrispondenti all'interesse generale ovvero dall'influenza che i presidenti delle regioni o gli assessori possono esercitare per ottenere risultati favorevoli a soddisfare interessi particolaristici o personali al fine di favorire influenze della parte politica di appartenenza "oppure di porre basi sempre più solide al proprio interesse personale” (9).
     I pubblici dipendenti sono al servizio esclusivo della Nazione (art. 97 Cost., primo comma), previsione che si affianca al principio di responsabilità dei dipendenti ricavabile dall'art. 98 della Costituzione secondo le leggi penali, civili ed amministrative. Da tale norma traspare un possibile modello di amministrazione ispirato al principio di separazione dell'amministrazione stessa dal potere politico (10). Il legislatore ordinario dello stato ha recepito con il D. Lgs. 165/2001 la netta demarcazione delle relative soluzioni, assegnando agli organi di governo i poteri di indirizzo politico ed agli organi dirigenziali quelli di gestione amministrativa (11). Ora vien da dire che non ci siano norme, data l'estensione di quella sopracitata alle amministrazioni regionali, più evolute. Il supporto tra l'uomo politico ed il dirigente, nonostante l'indipendenza proclamata formalmente ed il superamento del concetto di gerarchia nella amministrazione pubblica, è un rapporto squilibrato perché in ogni caso se la nomina di un dirigente dipende dal governo della regione ed in specie dalla fiducia del responsabile politico della struttura, sia esso individuato come l'Assessore ed il Presidente o collettivo come la Giunta regionale ed il consiglio di amministrazione, è chiaro che l'indipendenza tra politica ed amministrazione appare piuttosto dubbia. Detto quanto sopra resta da dire che l'amministrazione regionale della Sardegna, sia per virtù degli impiegati e dirigenti o per larghezza di valutazione delle capacità professionali, non ha conosciuto eccessivi conflitti tra “la politica” e “l'amministrazione”.
     Ma la Regione Sardegna subisce il primato di reciproche invadenze di campo tra i due settori in quanto non deve essere esclusa, almeno in teoria, una deviazione dell'amministrazione nella sua relativa discrezionalità tecnico-amministrativa a quella politica di indirizzo.
     L'attenzione della collettività verso il frazionamento delle strutture amministrative è sempre stata molto alta. Non sono molti i politici che si dichiarano soddisfatti della burocrazia e della sua opera, tanto che la letteratura giuridica distingue nelle strutture due sistemi di appoggio: uno costituito dal corpo elettorale, l'altro dal corpo professionale degli impiegati amministrativi o tecnici (12). Chi esercita funzioni politiche ha più attenzione per il corpo elettorale dal quale riceve o no il consenso. L'attività amministrativa spesso è ritenuta una funzione complementare simile alle salmerie che sono usate per rifornire le truppe degli eserciti. “Le salmerie sanguinano” si dice per indicare le attività amministrative. Ma le amministrazioni non devono rispondere del loro operato solo alle forze politiche, bensì adattarsi all'oggetto della loro attività ed ai soggetti destinatari del loro lavoro.
     La politica intesa come teoria e pratica per l'esercizio del potere nello stato e nelle sue componenti ha bisogno dell'amministrazione, cioè dell'insieme di apparati di cui chi governa si avvale per esercitare la formazione primaria di amministrazione. Tuttavia la natura strumentale dell'amministrazione fa si che oltre la presenza, talvolta rituale, del politico nei convegni, la sua attenzione verso le regole organizzative è contenuta e limitata al loro rendimento e la loro rispondenza alla normativa.
     Se si riporta al tema specifico dell'opera di Enrico Lobina, cioè la Regione Autonoma della Sardegna, va ricordato che quando alla Consulta regionale nel 1945, che anticipava un progetto di istituto da sottopone all'Assemblea costituente si parlava della regione, vi era un politico come l'onorevole Piero Soggiu che riteneva che l'attività del nuovo ente dovesse limitarsi a “poche ma buone leggi". Il risultato è sotto gli occhi di tutti: un proliferare di leggi, regolamenti, documenti, provvedimenti che hanno alimentato la complessità dell'ordinamento.
     Il professor Enrico Silas che era componente anche lui della Consulta regionale, in una dichiarazione pubblica riteneva che per l'attività della Regione bastassero sei o sette decine persone. La realtà è stata la moltiplicazione di quella cifra per cento, giacché i dipendenti sono oltre 6.000. In verità ai padri fondatori della Regione non pareva che il centro politico e amministrativo sardo evolvesse nell'attuale costellazione di enti e di strutture amministrative che conosciamo. La difficoltà maggiore dell’esercizio nasce dalla varietà e complessità delle attività che la regione è stata chiamata a compiere.
     Oltre la logica dell'adattamento delle diverse strutture ai bisogni collettivi dei cittadini, sono quindi necessari, "nelle attività amministrative" , un adattamento dei comportamenti dei lavoratori addetti, sia in termini di cultura professionale sia sotto il profilo umano, distinti e appropriati.
     Di qui la necessità di considerare l'attività di formazione degli addetti come non solo adeguamento alle innovazioni tecniche che vengono introdotte, ma un processo continuo di formazione delle stesse esteso a tutte le categorie di personale. La formazione professionale non può ridursi al superamento del concorso pubblico per l'immissione “in organico”, ma in un continuo aggiornamento culturale propositivo da realizzare ai diversi livelli di responsabilità per la formazione e l'aggiornamento individuale. Le regole di comportamento che spesso restano individuate solo nella loro esecutività giuridica debbono essere oggetto della specificità di ogni struttura e della sua finalità istituzionale. La specificità degli obiettivi economici e sociali deve essere adeguata alla grande eterogeneità del “prodotto amministrativo” ed alla reciproca comprensione di esso da parte di chi lo crea e di chi ne fruisce. La ricerca dell'ottimizzazione delle attività deve essere una costante a tutti i livelli di responsabilità. La formazione a tutti i livelli deve essere offerta assicurando la partecipazione dei lavoratori anche in rapporto alle opportunità di lavoro tecnicamente avanzate. La formazione deve essere concepita come una azione rivolta non solo “ai quadri ed ai dirigenti”, ma a tutti con lo scopo di fornire loro capacità interpretative dei fenomeni sociali e culturali prima ancora che aziendali (13).

Marcello Tuveri - 26/04/2019





(1) Autonomismo è per il dizionario Devoto Oli del 1957 l'esigenza di autonomia incentrata e sostenuta sul piano politico e amministrativo. Ma il concetto di autonomia "sta ad indicare una condizione di relativa indipendenza in cui certi enti ed apparati si trovano nei confronti dello Stato". Livio Paladin, Diritto regionale. Cedam. Padova 1985. p. 38. Cfr. Egidio Pilia, L'autonomia sarda. basi limiti e forme, 1920.
(2) MINISTERO DELLA COSTITUENTE, COMMISSIONE PER STUDI ATTINENTI ALLA RIORGANIZZAZIONE DELLO STATO, Relazione alla Assemblea Costituente, vol. II. Autonomia sociale, Deputazione provinciale di Firenze (5 luglio 1945).
(3) EMILIO LUSSU, Autonomia e garanzie costituzionali. Studi per il ventesimo anniversario della Costituzione, Vallecchi Editore, Firenze 1968, p. 302.
(4) COSTANTINO MORTATI, Ispirazione democratica della Costituzione, in "Il secondo Risorgimento", nel decennale della Repubblica e nel ritorno alla democrazia, 1945-1955. Istituto Poligrafico dello Stato, Roma 1955, p. 423.
(5) LUCIO CARACCIOLO, ADRIANO ROCCUCCI, Storia contemporanea. Dal mondo europeo al mondo senza centro, Le Monnier, Università Firenze 2017, p. 640.
(6) ROBERTO TONIATTI, "L'autonomia regionale ponderata: aspettative ed incognite di un incremento delle asimmetrie quale possibile premessa per una nuova stagione del regionalismo italiano", in Le Regioni, 4/2017, p. 637.
(7) ANDREA DEFFENU, SIMONE PAINO, "Le principali questioni di attualità politica e istituzionale della Regione Sardegna", in Le Regioni, 612017, p. 1321.
(8) FELICIANO BENVENUTI, L'ordinamento repubblicano, CEDAM, Padova 1965.
(9) COSTANTINO MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Tomo I, CEDAM, Padova 1969, p. 557.
(10) FLORIANA LISENA, Manuale di diritto costituzionale, Nel Diritto Editore, Roma 2016, p. 331.
(11) Idem, p. 332.
(12) MASSIMO SEVERO GIANNINI, I pubblici poteri, Il Mulino, Bologna 1986, p. 35.
(13) GIORGIO SANGIORGI (a cura di), Lo sviluppo delle competenze nella pubblica amministrazione, CUEC, Cagliari 2010, p. 13.


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